De vuurwerkramp en de Nieuwjaarsbrand
hebben toezicht en regelhandhaving opnieuw op de agenda gezet.
Tegen de stroom in pleit Lex Michiels, hoogleraar handhavingsrecht,
voor méér regels om toezicht en sancties beter te
organiseren. Maar dat moet dan wel 'slim' worden aangepakt.
Vrijdag 13 oktober sprak Michiels zijn oratie Houdbaar
handhavingsrecht uit. De oratie én de uitgebreide te
publiceren versie kunnen inmiddels worden gedownload.

Enschede, Volendam, Tiel, Maastricht,
Utrecht - allemaal plaatsen die getekend zijn door ingrijpende
incidenten, met grote materiële schade, meestal met dodelijke
afloop. De incidenten hebben doorgaans één aspect
gemeen: de overheid wordt aangewezen als boosdoener. Voorschriften
zijn niet gehanteerd, er is te weinig toezicht gehouden. Bij een
intensievere controle was S.E. Fireworks wellicht niet ontploft,
café het Hemeltje niet afgebrand en waren het parkeerdek, de
balkons en de trap boven de Oude Gracht niet ingestort.

Het verwijt aan de overheid is niet altijd
reëel, stelt Lex Michiels in zijn oratie: had toezicht altijd
gemoeten, had het ook gekund? Hij vindt dat handhaving beter kan,
maar dan moet het handhavingsrecht wel adequate bevoegdheden en
middelen verschaffen. Handhavingsrecht moet houdbaar worden, zodat
het lange tijd meekan. In zijn oratie geeft Michiels aanzetten tot
een 'houdbaar' handhavingsrecht. Daarvan is nu nog geen sprake.
De invloed van het EG-recht op het handhavingsrecht is nog niet
duidelijk. Kennisbeheer en -overdracht rond handhaving zijn nog
amateuristisch. We weten niet wat de relatie is tussen sancties en
het nalevingsgedrag. Bovendien zijn er veel verschillende
sanctiemogelijkheden (vergunning intrekken, bestuursdwang, last
onder dwangsom, bestuurlijke boete) die nog onvoldoende worden
benut.

Een nieuwe sanctie is naming and shaming,
het openbaar maken van de overtreding, de overtreder en de
opgelegde straf. Hoewel geen enkel bedrijf graag negatief in het
nieuws komt, is het effect van naming and shaming vooralsnog
onduidelijk. Daar komt bij dat deze sanctie niet altijd een
wettelijke grondslag heeft. Een probleem is ook dat burgers, om
rampen te voorkomen, strengere regels willen, maar ook minder en
eenvoudige regels. Gaat dat wel samen? Leidt een vereenvoudiging
van de regelgeving niet tot meer toezicht en tot meer procedures,
juist omdat die regels nu meer uitleg vergen? Meer
overheidstoezicht en tegelijkertijd de daarvoor benodigde mensen
wegbezuinigen gaan niet samen, betoogt Michiels - tenzij toezicht
'slim' wordt georganiseerd.

'Slim' toezicht is beter dan het in de
wet opnemen hoe vaak er minimaal moet worden gecontroleerd.
Michiels is een voorstander van het opstellen van protocollen,
waarin wordt gewerkt volgens vaste maatstaven en een vaste aanpak,
bijvoorbeeld bij bouwprojecten. Gemeenten kunnen dergelijke
protocollen als beleidsregels vaststellen. Niet alleen het
bouwtoezicht zou in beleidsregels moeten worden vastgelegd, ook
andere vormen van toezicht. Meer regels dus!

Dat is maar het begin. Rapportages van
toezichthouders hebben nu voor de rechter nauwelijks bewijskracht,
en dat zou doelmatiger moeten kunnen. Er zou in de toezichtsfeer
meer gebruik moeten worden gemaakt van ict. Opmerkelijk is ook dat
een vergunningverlenende ambtenaar meer verdient dan een
toezichthouder: deze laatste mag van Michiels best een hoger
salaris krijgen, zeker nu hun werk lastiger wordt door de
vereenvoudiging - en dus het vager worden - van regels.

Meer toezicht met minder ambtenaren is
mogelijk, als toezicht wordt uitgeoefend door gecertificeerde
private instellingen. Dit zelftoezicht bespaart de overheid geld;
zij kan volstaan met 'toezicht op toezicht'. Het is wel van groot
belang dat de overheid steekproefsgewijs 'fysiek' controleert en
niet alleen maar nagaat of de papieren werkelijkheid van de
certificering in orde is. Tot slot vindt Michiels het opmerkelijk
dat kosten van handhavingstoezicht nu nooit mogen worden
doorberekend aan justitiabelen. Hij stelt dat zeker de overmatige
toezichtskosten moeten kunnen worden doorberekend. Als aan al deze
voorwaarden wordt voldaan, kan er sprake zijn van houdbare
handhaving.

Prof.mr.drs. F.C.M.A. (Lex) Michiels
(1954) studeerde rechten en psychologie aan de Radboud Universiteit
Nijmegen en promoveerde in 1987 in Nijmegen op het proefschrift De
Arob-beschikking. Na zijn promotie werkte hij als (hoofd)docent aan
de Universiteit Utrecht. In 1992 werd hij benoemd tot hoogleraar
staats- en bestuursrecht aan de Vrije Universiteit Amsterdam. In
2000 stapte hij weer over naar de Universiteit Utrecht. In november
2005 werd hij hoogleraar bestuursrecht, in het bijzonder
handhavingsrecht, aan de Universiteit van Tilburg. Michiels was
o.a. voorzitter van de onafhankelijke evaluatiecommissie Wet
milieubeheer (2000-2003). Sinds 1999 is hij voorzitter van de
Nederlandse Vereniging voor Bestuursrecht en was van 2000-2005 lid
van de landelijke Stuurgroep Handhaven op niveau. Momenteel is hij
lid van de commissie-Schutte die het 'trapincident' (de
ingestorte kadetrap boven de Oude Gracht in Utrecht) onderzoekt en
van de Onderzoekscommissie Bos en Lommerplein (commissie-De
Boer).

Bron: Universiteit van Tilburg