Opbrengst splitsing energiebedrijven onzeker



Het is niet duidelijk of het splitsen van energiebedrijven in publieke netwerkbedrijven en commerciële productie- en handelsbedrijven per saldo welvaartswinst oplevert. Splitsing kan diverse voordelen hebben; het is echter onduidelijk hoe groot die voordelen zullen zijn. Splitsing leidt tot een heldere scheiding tussen commerciële en gereguleerde bedrijven waardoor beide bedrijven zich beter op hun eigen activiteiten kunnen richten. Na splitsing kunnen de huidige publieke aandeelhouders hun aandelen in de commerciële bedrijfsonderdelen verkopen waardoor bovendien een helderder scheiding ontstaat in het marktonderdeel van de sector tussen overheid en marktsector. Indien kleinschalige elektriciteitsopwekking in belang toeneemt, dan leidt splitsing tot grotere concurrentie op de groothandelsmarkt. Verder zal splitsing positieve gevolgen voor deze markt kunnen hebben als de energiebedrijven de regionale transmissienetten blijven beheren.

Tegenover deze baten staan kosten die van bedrijf tot bedrijf kunnen verschillen. Er bestaat een risico dat de  bestaande leaseconstructies tot grote kosten leiden. De omvang van dit risico is echter onbekend omdat de mogelijke kosten samenhangen met vertrouwelijke private contracten tussen de energiebedrijven en Amerikaanse investeerders. Gezien de onzekerheid over de baten, het risico van hoge eenmalige kosten vanwege de leaseconstructies, en het drastische karakter van volledige splitsing van de energiebedrijven valt te overwegen om eerst bestaande instrumenten beter te benutten. Deze route heeft overigens wel als prijs dat onzekerheid over de toekomstige structuur van de bedrijfstak voortduurt. 
 
Dit concludeert het Centraal Planbureau (CPB) in het vandaag verschenen rapport Vertical separation of the energy-distribution industry; an assessment of several options for unbundling. De aanleiding voor deze studie is het voornemen van de Minister van Economische Zaken om de energiebedrijven volledig te splitsen in netwerkbedrijven en bedrijven die zich op handel en/of productie richten: de zogenaamde eigendomssplitsing. Op dit moment kennen de bedrijven al een zogeheten juridische splitsing. Binnen de Europese Unie is juridische splitsing van energiebedrijven verplicht. Met het voorstel voor eigendomssplitsing kiest de Nederlandse overheid er voor om verder te gaan dan andere EU-landen.  
 
Het voorstel tot de verdere splitsing heeft veel stof doen opwaaien. Zowel voor- als tegenstanders hebben argumenten naar voren gebracht waarom dit voorstel goed dan wel slecht zou uitpakken. De vandaag uitgebrachte CPB-studie bevat een systematische analyse van al de verschillende effecten die kunnen optreden door het opleggen van deze volledige scheiding.  
 
De elektriciteitssector verricht vier typen activiteiten: productie, transmissie, distributie en handel. De transmissie is het transport van stroom van elektriciteitscentrale naar het distributienet en een aantal grote gebruikers. Distributie is het transport van stroom naar andere gebruikers. De handel verzorgt de verkoop van stroom in de groothandelsmarkt en de eindgebruikersmarkt (voor huishoudens en bedrijven die energie vragen). Transmissie en distributie zijn gereguleerde activiteiten. Dit betekent dat de overheid de toegangstarieven vaststelt die aan eindgebruikers in rekening mogen worden gebracht. De reden daarvoor is dat degenen die de transmissie en distributie van stroom verzorgen een monopoliepositie hebben. Omdat het (vrijwel altijd) niet rendabel is een eigen netwerk aan te leggen, moeten handelaren immers gebruik maken van de bestaande netwerken. 
 
Drie bedrijven, Essent, Nuon en Eneco, verrichten samen een groot deel van deze activiteiten. Ze hebben een aandeel van 40% in de productie, beheren meer dan 90% van het regionale transmissienetwerk (110/150 kV), distribueren ongeveer 80% van de stroom naar eindgebruikers en nemen een groot deel van de handel voor hun rekening, waaronder 90% van de verkoop aan kleingebruikers. Doordat de bedrijven in de verschillende schakels actief zijn, zouden ze hun dominante positie bij de transmissie en de distributie van stroom kunnen misbruiken om hogere prijzen te vragen op de groothandels- en eindgebruikersmarkt. Dit is de reden dat de Europese Unie voorschrijft dat alle energiebedrijven juridisch gesplitst moeten zijn. Distributie moet in een aparte juridische eenheden (binnen een zelfde holding) worden ondergebracht. Het voorstel van de Minister van Economische Zaken is om verder te gaan door de splitsing volledig te maken zodat het netwerkbedrijf volledig onafhankelijk kan opereren Bovendien kan dit het toezicht door de Dienst Uitvoering en Toezicht Energie (DTe) vergemakkelijken. 
 
Splitsen heeft mogelijk grote welvaartseffecten in de groothandelsmarkt. Dit hangt af van twee factoren: de vraag of de energiebedrijven ook hun transmissienetten mogen houden, en ontwikkelingen bij kleinschalige elektriciteitsopwekking. Momenteel bezitten de grote energiebedrijven niet alleen distributienetten (voor de levering van stroom aan consumenten) maar ook transmissienetten (voor het transport van stroom van centrales naar distributienetten). Investeringen in transmissienetwerken hebben directe invloed op productiebeslissingen van elektriciteitsproducenten. Onafhankelijk transmissiebeheer is daarom van groot belang voor een goed werkende groothandelsmarkt. Als de energiebedrijven de regionale transmissienetten blijven houden, dan zal splitsing duidelijk positieve gevolgen hebben. Wanneer de energiebedrijven de transportnetten echter moeten afstaan aan de landelijke beheerder van het transmissienetwerk (TenneT), zoals de Minister voornemens is te doen, dan heeft splitsing van de energiebedrijven geen extra voordelen meer voor de werking van de groothandelsmarkt.  
 
Voordelen van eigendomssplitsing op de groothandelsmarkt worden groter als kleinschalige elektriciteitsopwekking belangrijker wordt. Kleinschalige producenten van stroom leveren aan het distributienet en niet aan het transmissienetwerk, zoals de (grootschalige) centrales doen. Bij een toenemend belang van kleinschalige opwekking krijgt het distributienet een belangrijke rol in het scheppen van gelijke condities voor de producenten van stroom. Op dit moment is ongeveer 17% van de binnenlandse productiecapaciteit kleinschalig. Een volledig onafhankelijk netbeheer is dan ook van belang voor de verdere ontwikkeling van kleinschalige elektriciteitsopwekking.  
 
Heldere scheiding gereguleerde en commerciële taken; overheid en marktsector 
Splitsen leidt in eerste instantie tussen een heldere scheiding tussen commerciële en gereguleerde activiteiten. Het netwerkbedrijf kan zich daardoor volledig op het beheer van de distributienetten richten zonder compromissen te hoeven sluiten met andere bedrijven binnen de holding. De productie- en handelsbedrijven kunnen zich tegelijkertijd voluit op de markt richten. Splitsing maakt het verder mogelijk de commerciële activiteiten van de energiebedrijven (handel en productie) in private handen over te doen terwijl de netwerken, zolang dat gewenst is, in publieke handen kunnen blijven. Dit leidt tot een helderder verdeling in verantwoordelijkheden tussen overheid en private partijen op de geliberaliseerde markt. Privatiseren van de commerciële takken heeft daarbij als voordelen dat het de druk verhoogt om efficiënter te werken. Wanneer de distributienetwerken voorlopig in publieke handen blijven, dan heeft dat als voordeel dat eerst meer ervaring kan worden opgedaan met de regulering van deze netwerken, inclusief het contracteren van betrouwbaarheid, voordat het besluit wordt genomen om ook deze netwerken eventueel te privatiseren. Tegenover dit voordeel staat dat ook pas later geprofiteerd kan worden van effecten van privatisering op efficiëntie.   
 
Mogelijke grote eenmalige kosten van cross-border leases 
Splitsen leidt tot mogelijk grote eenmalige kosten voor het afkopen van de bestaande leaseconstructies met Amerikaanse investeerders. Momenteel hebben de energiebedrijven zogenaamde cross-border leases afgesloten waarmee ze hun activa verhuren aan genoemde investeerders en vervolgens weer terughuren. Door deze constructie verkrijgen die investeerders een fiscaal voordeel in de Verenigde Staten dat wordt gedeeld met de Nederlandse energiebedrijven. Eigendomssplitsing kan voorwaarden in de contracten aantasten waarvoor de buitenlandse investeerders compensatie kunnen eisen. Hoe hoog deze kosten zullen zijn, zal van bedrijf tot bedrijf verschillen. Overige kosten van verdere splitsing zullen gering zijn. Bij de huidige juridische splitsing zijn veel voordelen van de integratie van productie, handel en distributie in een bedrijf, zoals gemeenschappelijke klantenadministratie, al verdwenen. Eigendomssplitsing leidt wel tot hogere kapitaalkosten voor de risicovollere activiteiten van de productie- en handelsbedrijven (vanwege de lagere Credit rating), maar daartegenover staan lagere financiële risicos voor de eigenaren van de netwerkbedrijven waar relatieve weinig risicos aan zijn verbonden vanwege de gereguleerde tarieven en vrij zekere benutting. 
 
Welvaartseffecten in eindgebruikersmarkt beperkt 
De splitsing maakt netwerkbeheerders geheel onafhankelijk van de commerciële bedrijven en zorgt er voor dat de toezichthouder (DTe) meer informatie heeft over netwerktarieven en beter toezicht kan houden op de energiemarkt. Dit versterkt de positie van nieuwe energiehandelaren. De welvaartseffecten van meer concurrentie op de eindgebruikersmarkt zijn beperkt. Uit diverse studies blijkt namelijk dat kleingebruikers vrij hoge kosten ervaren om over te stappen naar een andere aanbieder. Die hoge overstapkosten belemmeren de toename van het aantal spelers op de consumentenmarkt. Daarbij komt dat meer concurrentie op de eindgebruikersmarkt vooral leidt tot lagere vastrechttarieven en niet tot lagere elektriciteitsprijzen. Dit betekent dat concurrentie op deze markt in eerste instantie niet zozeer leidt tot meer welvaart, maar tot een andere verdeling van de welvaart: consumenten betalen minder vastrecht aan de energiebedrijven. Meer concurrentie zal bedrijven wel prikkelen om de efficiëntie van hun activiteiten te vergroten, wat op langere termijn tot welvaartswinsten leidt. Doordat de kosten en marges van handel beperkt zijn, ook in vergelijking met de kosten van productie, transport en distributie, zullen de welvaartseffecten van meer concurrentie bij de handel gering zijn. 
 
Risico van verdere concentratie is gering 
Vanuit de energiesector is veelvuldig gewezen op het risico dat splitsen zal leiden tot overnames door grote buitenlandse elektriciteitsbedrijven en daarmee tot verdere concentratie in de markt. De kans op die grotere concentratie dankzij splitsen acht het CPB niet groot. Op de consumentenmarkt in Nederland is al sprake van hoge concentratie: de drie grootste aanbieders (Essent, Nuon en Eneco) hebben bijna 90% van de markt in handen. Mocht splitsen tot verdere concentratie in deze markt leiden, waardoor er nog minder grote spelers zouden overblijven, dan zal de Nederlandse Mededingingsautoriteit (NMa) daarop toezien, er vanuit gaande dat de concurrentie in deze markt vooral nationaal van karakter blijft.  
Splitsen biedt ook de mogelijkheid van verkoop van productiebedrijven, maar dat hoeft evenmin een groot effect te hebben voor de concentratie op de relevante (Noordwest-Europese) elektriciteitsmarkt. Er is namelijk een groot aantal potentiële kopers - zowel buitenlandse geïntegreerde energiebedrijven, grote onafhankelijke stroomproducenten als bedrijven van buiten de elektriciteitssector - zodat op voorhand allerminst vaststaat dat splitsing zal leiden tot meer substantiële concentratie. 
 
Eigendomssplitsing is (per definitie) een drastische manier om meer concurrentie op de groothandelsmarkt te krijgen en helderder scheidingen te krijgen tussen commerciële en gereguleerde activiteiten en tussen overheid en de marktsector. Gezien het risico van grote kosten en onzekerheid over de hoogte van de baten, vormt betere benuttig van de huidige instrumenten een mogelijke alternatieve route.  
 
Versterking van de huidige juridische splitsing, met een strakkere toewijzing van taken aan netwerkbedrijven en bescherming van de financieringspositie van dat bedrijf, zal ook leiden tot onafhankelijker netbeheer en effectievere regulering en daarmee tot meer concurrentie, al zijn die effecten minder groot dan bij eigendomssplitsing. Verder kan de positie van de huidige aandeelhouders worden versterkt door verbetering van de huidige corporate governance-structuur, waardoor de publieke aandeelhouders betere mogelijkheden krijgen zelf te besluiten of de commerciële activiteiten al dan niet verkocht moeten worden. Een voordeel van deze route is dat de aandeelhouders een beter zicht dan de Rijksoverheid zullen kunnen krijgen op de eenmalige kosten van splitsing. Tegelijkertijd met het beter benutten van de huidige instrumenten kan worden afgewacht hoe belangrijk kleinschalige elektriciteitsopwekking wordt en daarmee hoe essentieel volledig splitsen wordt voor de concurrentie op de elektriciteitsmarkt.  
 
Wanneer na volle benutting van de huidige instrumenten blijkt dat kleinschalige elektriciteitsopwekking of privatisering van commerciële activiteiten niet goed van de grond komen, dan lijkt eigendomssplitsing een logische vervolgstap. Een mogelijk bezwaar van deze route is dat daarmee onzekerheid over de toekomstige structuur van de bedrijfstak blijft bestaan. 
 
bron:CPB



Comments are closed.
%d bloggers liken dit: